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论“审计免疫系统”的法治化建设

来源: 海门市审计局 发布时间:2018-07-19 字体:[ ]

【摘要】“审计免疫系统”作为新时代审计工作的全新诠释,是一项稳定而长期的专业执法活动,需要以法律法规及各项规章制度为基础,以监管公共财政为目标,以透明度为基本要求,形成良好的依法审计氛围。为了推进“审计免疫系统”充分发挥功效,必须完善审计立法、推进"审务"公开、落实问责制度、强化监督制度以及改善审计环境。本文将从“审计免疫系统”理论由来、功能,以及与法治化关系出发,探讨其中存在的问题并提出对策。

【关键词】审计免疫系统审计法治

近年来,审计机关坚持全面贯彻落实科学发展观,围绕审计机关依法治理自觉性,增强审计人员法治意识,忠实履行审计监督职责等目标,积极创新思维和工作方法,依法审计的能力和水平进一步提高,着力践行了审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能,但其中存在的一些问题仍需要我们不断思考、探讨并提出对策,加以改进和持续优化。

一、“审计免疫系统”的由来

审计机关成立三十多年来,其发展历经了几个阶段:最早只是对数据真实性、合法性的考量;之后发展到效益审计阶段,“不仅要关注钱花得对不对,更要关注钱花得值不值”;当前,审计发展到了一个全新阶段,需要我们对潜在的风险进行前瞻和评估。

“国家审计免疫系统”的概念,就是对新阶段审计工作的全新诠释,其主要含义为:把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能,全面提高依法审计能力和审计工作水平,初步实现审计工作法治化、规范化、科学化,积极构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督制度。

审计免疫系统论立足于用经济社会发展与审计发展的内在联系来把握审计的本质,从维护经济社会系统运行的健康和安全角度出发,提出了审计工作的本质,实现了在多学科思想理论基础上的综合创新。它告诉人们,审计监督的本质不仅仅是对国有财产的守卫,更重要的是要能够尽早地感受到病害侵蚀的风险,更早地揭示病害侵蚀带来的危害,更快地抵御、查处这些病害,及时建议政府或相应的权力机关,运用各种资源去消灭这些病害,从而健全相关制度,保护国家安全。其主要为经济社会安全提供三大功能,表现为:

(一)建设性功能。所谓建设性功能,就是对过去已经发生的事情进行审计监督,把过去发生的问题或已经存在的问题揭露出来,该整改的整改,该处理的处理,该移送的移送,从严审计,步步落实,举一反三,带动面上的规范和制度的完善。在传统国家审计中,揭露功能是其重要工作内容,而且“认为审计就是查问题”的普遍认识仍然有力地占领着市场。建设性决定着审计的生命力,决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益,决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展,也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国。……在揭示问题、查处问题的基础上,更好、更多地提出解决问题的办法和措施,这就是建设性,就是全面发挥审计免疫系统功能的体现。

(二)预防性功能。作为国家审计,长期以来局限于事后监督的基本规则,削弱了预防这个核心功能,而发挥“免疫系统”功能,必须重点加强对发挥预防性功能的研究和实践,必须具有较强的前瞻性,增强敏锐性,克服滞后性,提高时效性。就是要求我们做到未雨绸缪,关口前移,更早地感受到风险,更早地警示和揭露风险,更为敏锐地从宏观上、全局上把握重大政策、重大事项、重点资金的运行情况,针对经济社会运行中可能出现的风险和问题、“事故多发、频发地带”以及各级党委政府和群众关注的热点、焦点问题发挥审计的监督作用,对将来可能发生的风险进行准确的预测和判断,在风险还没有发生的时候就能主动建议各级政府采取积极的措施,使“审计不仅仅是核实损失,更关键的是预防和减少损失”的要求落到实处。

(三)抵御性功能。人体免疫系统的免疫监视功能,通过消灭发现的突变细胞,增强抵御能力,维持人体的健康。对于国家经济社会运行系统来说,违法违规和绩效低下就是系统中的“突变细胞”,是与“以发展为第一要务、以人为本、全面协调可持续”的科学发展观的要求背道而驰的。对于国家审计而言,通过对违法违规和绩效低下问题的揭露和查处,维护经济社会秩序,保护国家和人民的利益,是审计发挥免疫系统功能的基本职能之一。人体免疫系统的抵御功能是病毒正在或者可能要侵袭肌体的时候,免疫系统调动肌体内的有关细胞去抵御病菌的侵入,防止它继续侵入我们的肌体,影响肌体的健康。对国家审计而言,就是对已经出现的一些集中性、倾向性、苗头性的问题和各类可能已经存在的风险和隐患,要能够主动地去感知它、发现它,揭示它,并有针对性地提出建设性的意见和建议,将一些风险隐患消灭在萌芽状态,维护经济社会的健康运行。

二、“审计免疫系统”与法治关系

法治是国家审计免疫系统的核心和灵魂。回顾国家审计30多年来的发展历史,我们可以看到,新中国审计机关及审计监督制度是伴随改革开放和社会主义民主法治建设而诞生并成长起来的。

(一)国家审计机关的建立。1978年改革开放以来,随着全国范围内经济建设的复苏和民主法制建设的推进,越来越需要一个独立机构对国家财政经济的运行实行有效监督,以保障改革开放和经济建设的稳健发展,在这种情况下,国家审计机关应运而生。1982年新宪法规定,在国家总理的统一领导下,在国务院下设审计机关,依法独立行使审计监督权。依照这一规定,1983-1984年全国范围内县级以上政府均先后建立了审计机关。新诞生的国家审计机关在维护国家财经秩序、促进增收节支、加强财政经济管理、提高财政资金使用效益方面发挥了重要作用。

(二)国家审计法制体系进一步建立和完善。随着改革开放的进一步深入,新兴的社会主义市场经济体制蓬勃发展,“依法治国”和“建立社会主义民主法治国家”的理念逐渐深入人心,审计法制体系建设工作进入了“黄金时期”。1988年《中华人民共和国审计条例》颁布实施,标志审计工作正式步入法制化轨道,经常性的审计监督成为审计工作常态;1994年《中华人民共和国审计法》正式出台;1997年《中华人民共和国审计法实施条例》颁布;2006年对审计法又作了若干重要修订;2010年又对审计实施条例予以了修订公布。随着中国特色审计监督法制体系的逐步建立和完善,“法制化、制度化、规范化”的审计工作格局逐渐成型,审计工作的层次和水平得到空前提升。

国家审计免疫系统是社会主义民主法治建设上升到一个新阶段后,对审计本质的又一次全新认识。国家审计免疫系统概念的提出,是运用科学发展观,在全面总结二十五年来的审计成果经验的基础上,通过深入分析新时期、新形势下审计工作面临的新任务和新挑战,对中国特色审计监督制度发展战略的科学规划。可以看出,以构建国家审计免疫系统为核心的中国特色审计监督制度的着眼点是法治,以法治精神统领审计工作,同时以法治化的审计监督为国家社会经济提供免疫保障,促进社会主义市场经济体制沿着法治轨道不断完善。

三、“审计免疫系统”存在的问题

当前,国际国内形势出现不少新的复杂因素,党和国家工作面临不少新的严峻挑战,经济社会发展面临十分复杂的局面。审计监督要发挥国家经济社会运行的“免疫系统”作用,必须切实提高审计法治化水平,严格依法审计,高度重视并切实保障国家财政安全、民生安全、金融安全、权力运行安全、国有资产安全,确保中央宏观调控的目标落到实处。

从当前审计工作的现状,尤其是基层审计机关工作情况看,构建国家审计免疫系统,提高审计的法治化水平还存在如下几方面的问题,审计的执法环境还需要进一步完善。

(一)审计执法行为不够规范影响到“审计免疫系统”工作标准。一是审计内容、操作标准不一。当前社会经济发展已进入一个新的阶段,审计工作也必然面临着一些新情况和新问题,老的审计法规体系已不能完全适应这些情况,但因为新的法规体系不完善,各类审计项目缺少统一的审计范围和内容规定,各地审计工作内容和重点也不尽相同,于是审计变成“可深可浅”的一项工作,审计报告质量也因审计人员工作的随意性出现参差不齐的现象。以基层乡镇经济责任审计为例,现实中很多地方将村级财务等纳入镇级领导干部经济责任审计范围,也有的地方直接在村级领导换届选举中进行经济责任审计,有的地方逢审必关注招商引资、政府采购、“三公”消费问题,有的地方将环保效应、自然资源等纳入审计范围,但至今全国范围内尚未有相关规章明确经济责任审计的具体范围。二是法制不够完善,自由裁量权较大。主要集中在审计机关对被审计单位违法违纪行为性质的认定,对行政处罚的幅度选择,对违法违纪情节轻重的认定,选择处罚的方式、方法以及处罚对象(当事人或者当事单位)等方面。

(二)审计法律法规的执行力度不够规范影响到“审计免疫系统”工作效益。国家审计,作为一种独立的经济监督活动,其目的并不仅限于查找问题、揭露问题,而是注重查出问题的整改。但在审计实践中,由于对相关责任人问责机制的缺失,容易导致审计查出问题得不到较好的纠正和整改,从而出现年年审、年年犯的现象,审计报告的效力被削弱,同时也直接降低了审计监督的威慑力和公信度。另一方面,现实工作中,组织部门往往是年初安排一年的领导干部经济责任审计计划,年底将结果报告统一收集归档保存即可,很少让审计结果报告担当起干部使用和管理的重任,审计成果运用水平普遍不高,经济责任审计和使用干部“两条线”现象比较普遍,审计部门独自单打独斗一定程度上影响了审计成果的运用,也渐渐消磨了审计人员的责任感和审计的严肃性。

(三)审计力量不足影响到“审计免疫系统”工作覆盖面。民生项目和资金“最后一公里”的审计监督管理,法制不够到位。随着社会各界对审计工作的期望和要求越来越高,审计力量的不足和审计工作量不断加大的矛盾越来越突出。很多国家的审计人员一般都占总人口的万分之一以上,我国审计机关只有不足8万名审计人员,这严重影响了审计工作的覆盖面,尤其在民生项目和资金“最后一公里”的审计监督工作量最大的基层最为明显,由于我国现行的国家审计监督体系中,县级审计机关为基层国家审计机关,乡镇一级、村一级不设岗,民生项目和资金“最后一公里”审计监督力度大大受限于当前机关设置现状和审计队伍力量。

四、“审计免疫系统”法治化的思考

以科学发展观推动国家审计免疫系统的法治化进程是经济社会健康发展的内在要求。李克强总理曾在政府工作报告中强调“做好政府工作,必须加强自身改革建设,按照推进国家智力体系和治理能力现代化的要求,加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府,增强政府执行力和公信力,努力为人民提供优质高效服务”,这也为审计工作进一步法治化指明了方向。

(一)构建国家审计免疫系统必须着眼审计自身的法治建设。审计署印发的《审计署关于进一步加强审计干部学法用法工作的意见》,进一步明确了审计干部学法用法的工作目标:要按照全面落实依法治国基本方略和党的十八大报告提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全面守法”的依法治国总要求,坚持理论联系实际、学用结合的原则,推进学法用法制度化,规范化。要加强审计质量控制,严格规范审计行为。要按照法定职责、权限和程序开展审计监督工作,依照国家有关财政财务收支等方面的法律法规进行处理处罚和移送处理,严格规范和约束自身行为,加强审计质量控制。

(二)构建国家审计免疫系统必须融入审计工作的经济环境。在“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针指引下,进一步加大审计监督力度,紧紧围绕党和政府工作中心,服务经济社会发展大局,进一步突出审计重点,深化审计内容,强化审计质量,提升审计成果;紧紧围绕社会主义民主法治建设进程,通过审计推动依法治国、民主法治方针战略实施,加大对重大违法违规问题和经济案件的查处力度,强化党风廉政建设;紧紧围绕政府职能转变,以发展的眼光来认识和处理问题,不断推进社会经济制度、体制和机制的改革和完善,促进提高政府效能和财政绩效水平,深入推进改革开放。通过卓有成效的审计工作,推动财政体制改革,建立公共财政体系;强化对权力的监督和制约,促进党风廉政建设;确保专项资金的安全完整,较好地发挥其使用效益;推动宏观政策的贯彻落实,促进节能减排、保增长控通胀、民生工程等目标的较好实现;切实维护国有资产安全,完善金融监管,实现社会经济的可持续发展。

(三)构建国家审计免疫系统必须强化审计刚性标准。要加大审计执法力度,推进法治中国建设。要通过审计、揭示相关法律法规不执行和执行不到位的问题,揭露和查处违法乱纪行为,促进相关法律法规和各项规章制度得到严格执行,促进政府部门依法理财、依法行政;要强力推进“金审工程”建设,提高审计机关信息化水平,进一步探索和完善信息化环境下的审计方式,实现审计工作质的飞跃;要全面推行审计工作报告对外公告制度,建立健全问责机制和责任追究制度,促进政府职能转变;要广泛应用全过程跟踪审计监督和效益审计,结合使用不同的审计类型,积极推进审计转型,发挥审计的预警功能和服务功能,及时发现和解决制度、机制、体制方面存在的问题,促进审计整改,更好地保障社会经济又好又快发展。

(四)构建国家审计免疫系统必须大力加强审计工作覆盖面。要从健全人事法制建设着手,合理利用审计力量,注重把国家审计、内部审计和社会审计结合起来,发挥审计的整体效能,科学有效解决审计力量不足的现实问题,强化审计队伍建设。尤其在基层审计工作中,要从法治化角度强化乡镇一级审计机构的设立和审计队伍的培育,健全和完善民生项目“最后一公里“的审计覆盖面,要指导有关单位和部门的内部审计机构执行好内部审计,同时积极探索购买社会审计服务,用好专业资源,建立完善各业务领域审计人员库,切实加强审计队伍建设,打造一支政治过硬、业务精湛、作风优良、廉洁自律、文明和谐的高素质、复合型审计干部队伍。

主要参考文献:

《十二届全国人大二次会议政府工作报告》李克强2014.3.5;

《“免疫系统论”框架下国家金融审计使命与方略》《审计研究》2008第3期;

《试论国家审计免疫系统法治化》《现代审计》2009年第3期;

《国家审计提升整治信任的机理和路径》陈希晖《审计研究》2017年第1期;

《关于审计自由裁量权的思考》吴文斌《中国审计》2010第20期;

海门市审计局徐春美